惠州市人民政府關(guān)于市本級(jí)實(shí)行中期
財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見(jiàn)

惠府〔2016〕156號(hào)

各縣、區(qū)人民政府，市政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：
　　為了貫徹落實(shí)《預(yù)算法》（2014年版）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《廣東省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（粵府〔2015〕50號(hào)），加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）和《廣東省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見(jiàn)》（粵府〔2015〕58號(hào)）要求，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就市本級(jí)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理提出以下實(shí)施意見(jiàn)：
　　一、總體要求
　　按照深化預(yù)算管理制度改革的要求，通過(guò)科學(xué)合理研判未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況，采取逐年更新滾動(dòng)管理方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支跨年度平衡。以問(wèn)題為導(dǎo)向，研究調(diào)整相關(guān)財(cái)政收支政策，改進(jìn)預(yù)算管理和控制要求，將財(cái)政預(yù)算安排與我市重大發(fā)展戰(zhàn)略及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，提高預(yù)算編制的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，逐步強(qiáng)化規(guī)劃約束，使中期財(cái)政規(guī)劃漸進(jìn)過(guò)渡到真正的中期財(cái)政預(yù)算，推動(dòng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。
　　二、基本原則
　　（一）遠(yuǎn)近兼顧，統(tǒng)籌配置。主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財(cái)政收入增幅回落的現(xiàn)狀，同時(shí)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政資金分配。加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。
　　（二）總量控制，突出重點(diǎn)。依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政政策，審慎穩(wěn)妥預(yù)計(jì)財(cái)政收入，科學(xué)合理設(shè)置財(cái)政支出總量控制目標(biāo)、分部門支出限額控制目標(biāo)、債務(wù)余額控制目標(biāo)。在支出限額內(nèi)，依據(jù)重要性擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，保障關(guān)系全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域改革和重大項(xiàng)目資金需求，積極維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)支出需要。
　　（三）滾動(dòng)調(diào)整，防控風(fēng)險(xiǎn)。按照三年滾動(dòng)方式做好中期財(cái)政規(guī)劃，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再增加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，科學(xué)研判風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、中期財(cái)政規(guī)劃主要內(nèi)容
　　中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四大預(yù)算體系，編制內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：
　　（一）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。
　　根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，結(jié)合規(guī)劃前期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境重大變化，分年度研判未來(lái)三年地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、消費(fèi)、進(jìn)出口、價(jià)格總水平、就業(yè)率等主要指標(biāo)走向。
　　（二）現(xiàn)行財(cái)政收支政策及改革走向分析。
　　1．財(cái)政收入政策及改革走向分析。重點(diǎn)分析國(guó)家稅制改革對(duì)各級(jí)財(cái)政收入的影響；市以下收入分成體制與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配情況；非稅項(xiàng)目設(shè)置符合簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)、減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、提供基本公共服務(wù)等政策導(dǎo)向情況。在地方收入管理權(quán)限內(nèi)，提出調(diào)整稅收、非稅收入、國(guó)資預(yù)算、社保基金收入政策的意見(jiàn)，提出完善市對(duì)有關(guān)區(qū)財(cái)政管理體制的意見(jiàn)。
　　2．財(cái)政支出政策及改革走向分析。結(jié)合人大建議、政協(xié)提案、審計(jì)報(bào)告、財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告以及財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，社會(huì)發(fā)展中急需解決的問(wèn)題和人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題的預(yù)算支出保障情況，研究現(xiàn)行及到期支出政策存在的問(wèn)題。圍繞本地區(qū)黨委、政府的重大決策部署，結(jié)合專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)重大改革事項(xiàng)和政策及其分年度資金安排計(jì)劃、政策期限、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，優(yōu)先保障重大改革項(xiàng)目增加支出，完善轉(zhuǎn)移支付政策。
　　3．債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及改革走向分析。在省財(cái)政下達(dá)的新增政府債務(wù)規(guī)模基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析規(guī)劃期內(nèi)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，合理確定政府債務(wù)限額，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置措施。根據(jù)財(cái)政收支和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)情況，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理。
　　4．社保基金問(wèn)題及改革走向分析。重點(diǎn)分析各險(xiǎn)種繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率對(duì)收入的影響，待遇支付風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政投入以及可持續(xù)發(fā)展的能力，以及社會(huì)保險(xiǎn)政策調(diào)整、社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)等因素。
　　（三）未來(lái)三年財(cái)政收支預(yù)測(cè)。
　　1．財(cái)政收入測(cè)算。結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析、現(xiàn)行國(guó)家、省對(duì)我市的財(cái)稅體制和各項(xiàng)財(cái)政收入政策情況，測(cè)算未來(lái)三年四大預(yù)算體系的財(cái)政收入。各項(xiàng)收入測(cè)算到功能分類的“款”級(jí)科目。
　　2．財(cái)政支出測(cè)算。按照現(xiàn)行支出政策，測(cè)算未來(lái)三年四大預(yù)算體系支出，其中一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算測(cè)算到功能分類的“類”級(jí)科目，社保基金預(yù)算分險(xiǎn)種測(cè)算。支出規(guī)劃按照量入為出、厲行節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)的原則編制，編列至具體支出政策項(xiàng)目。
　　3．未來(lái)三年財(cái)政收支平衡情況測(cè)算。分年度測(cè)算預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存量、政府債務(wù)年度余額及變動(dòng)情況。合理確定收支改革方案、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和政府性債務(wù)使用方案，確保未來(lái)三年一般公共預(yù)算總量平衡，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)年平衡，社會(huì)保險(xiǎn)基金分險(xiǎn)種收支平衡。
　　4．建立跨年度平衡機(jī)制。結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)狀況，通過(guò)增減預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方政府債務(wù)規(guī)模等辦法，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好、財(cái)政收入增速較快的年份，將剩余的收入用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和化解政府性債務(wù)；反之，則通過(guò)適當(dāng)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)等措施平衡當(dāng)年度預(yù)算。
　　（四）評(píng)估可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　評(píng)估規(guī)劃期內(nèi)可能出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、重大自然災(zāi)害損失、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)中期規(guī)劃執(zhí)行的影響，提出應(yīng)對(duì)措施。
　　四、編制主體和責(zé)任分工
　　市財(cái)政部門是市本級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)牽頭制定中期財(cái)政規(guī)劃和部門預(yù)算中期規(guī)劃相關(guān)規(guī)定，組織中期財(cái)政規(guī)劃編制，審核匯總和綜合平衡規(guī)劃，組織實(shí)施規(guī)劃，開(kāi)展相關(guān)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等。
　　市發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，分年度研判未來(lái)三年我市的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。
　　市稅務(wù)部門負(fù)責(zé)未來(lái)三年全市及市本級(jí)稅收收入的預(yù)測(cè)分析。
　　市國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)未來(lái)三年市本級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的預(yù)測(cè)分析。
　　市國(guó)資監(jiān)管部門負(fù)責(zé)組織編制市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算未來(lái)三年規(guī)劃，市人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)組織編制全市社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算未來(lái)三年規(guī)劃，報(bào)市財(cái)政部門匯總并入中期財(cái)政規(guī)劃。
　　各預(yù)算部門是部門中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)做好部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，并會(huì)同財(cái)政部門建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)論證機(jī)制；組織和匯總編制本部門管理領(lǐng)域的中期財(cái)政規(guī)劃，研究提出未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測(cè)算分年度收支數(shù)額；組織編制本部門及所屬單位部門預(yù)算中期規(guī)劃；組織實(shí)施規(guī)劃；開(kāi)展本部門的監(jiān)督自查和績(jī)效自評(píng)等。
　　五、編制流程和時(shí)間安排
　　（一）編制流程。市級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制流程主要分為前期準(zhǔn)備、部門建議、財(cái)政初審、部門修改、政府審批、告知批復(fù)等六個(gè)階段。具體如下：
　　1．前期準(zhǔn)備。市發(fā)展改革部門、稅務(wù)部門、國(guó)土資源部門、國(guó)資監(jiān)管部門按責(zé)任分工分別向市財(cái)政部門提供規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展、財(cái)稅收入預(yù)測(cè)分析等信息。市財(cái)政部門研究提出中期財(cái)政規(guī)劃編制的工作重點(diǎn)和具體要求，可結(jié)合年度部門預(yù)算編制通知一并予以明確。市直部門按照職責(zé)分工，收集規(guī)劃期內(nèi)批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃和政策，研究預(yù)測(cè)部門財(cái)政支出需求。
　　2．部門建議。市直部門研究提出部門重大改革和政策事項(xiàng)、未來(lái)三年分年度資金安排和預(yù)期績(jī)效，按重要程度進(jìn)行排序，形成三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃建議，報(bào)市財(cái)政部門審核匯總。
　　3．財(cái)政初審。市財(cái)政部門圍繞市委、市政府重大戰(zhàn)略部署與部門重大改革和政策事項(xiàng)的邏輯關(guān)系，審核部門分年度規(guī)劃建議，提出綜合平衡方案。
　　4．部門修改。市財(cái)政部門根據(jù)資金綜合平衡方案，向市直部門下達(dá)分年度支出限額（或控制數(shù)）及重點(diǎn)安排意見(jiàn)。各部門在分年度支出控制數(shù)限額內(nèi)提出調(diào)整修改意見(jiàn)，再次報(bào)市財(cái)政部門審核。市財(cái)政部門匯總審核各部門修改意見(jiàn)，完善中期財(cái)政規(guī)劃，上報(bào)市政府。
　　5．市政府審批。市政府對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行審批。
　　6．告知批復(fù)。市財(cái)政部門將市政府批準(zhǔn)的部門中期財(cái)政規(guī)劃函告市直部門，并將市本級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)省財(cái)政廳備案。
　　每年的具體編制流程和時(shí)限要求，由市財(cái)政局根據(jù)實(shí)際情況另行明確。
　　（二）時(shí)間安排。
　　市本級(jí)從2016年起開(kāi)始編制2017－2019年中期財(cái)政規(guī)劃。此后，逐年滾動(dòng)向前編制。
　　六、編制要求
　　（一）中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算具有約束性。中期財(cái)政規(guī)劃在年度預(yù)算啟動(dòng)前完成，經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)年度預(yù)算具有約束性。年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。第一年的年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行，后兩年規(guī)劃指引相應(yīng)年度預(yù)算，確需調(diào)整的，須有充分的政策依據(jù)并按預(yù)算報(bào)批程序執(zhí)行。
　　（二）中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整。國(guó)家、省或市出臺(tái)新政策措施，涉及新增加項(xiàng)目的，將該新增項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)補(bǔ)充新增項(xiàng)目所需資金。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入減少時(shí)，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入增加時(shí)，從項(xiàng)目庫(kù)中選擇按照重要程度排序靠前的項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少政府債務(wù)。
　　（三）中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)與支出政策項(xiàng)目庫(kù)對(duì)接。預(yù)算部門在提出支出政策時(shí)，應(yīng)對(duì)其必要性、重要性、可行性進(jìn)行論證，并按支出測(cè)算和重要程度進(jìn)行排序。列入項(xiàng)目庫(kù)的支出政策項(xiàng)目，作為中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制的備選項(xiàng)目。
　　（四）中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)行全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)管理。編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，須明確每個(gè)支出項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，并在規(guī)劃實(shí)施階段建立支出項(xiàng)目使用績(jī)效考評(píng)機(jī)制，根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果，淘汰使用績(jī)效差的項(xiàng)目，增補(bǔ)績(jī)效目標(biāo)顯著的項(xiàng)目。
　　七、組織實(shí)施
　　（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充實(shí)編制力量，抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財(cái)政部門做好工作。要抓緊制定本部門中期財(cái)政規(guī)劃的具體編制辦法，及時(shí)研究提出未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，測(cè)算分年度支出需求，科學(xué)制定中期財(cái)政規(guī)劃。
　　（二）加強(qiáng)規(guī)劃銜接。財(cái)政部門要主動(dòng)加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃、專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的銜接。各級(jí)預(yù)算部門要樹(shù)立中期財(cái)政理念，涉及財(cái)政政策和資金支持的規(guī)劃，應(yīng)與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接；除中央、省和市新部署的重大改革外，未納入中期財(cái)政規(guī)劃的增支政策，年度預(yù)算原則上不予安排。對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付等方面的重大政策，必須建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制，避免政策“碎片化”和隨意性。
　　（三）夯實(shí)編制基礎(chǔ)。財(cái)政部門應(yīng)深化財(cái)政管理各項(xiàng)改革，大力推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)管理，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提前明確分年度分地區(qū)資金安排；要加強(qiáng)財(cái)政數(shù)據(jù)信息管理、支出項(xiàng)目管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)編制人員隊(duì)伍建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。按照建立透明預(yù)算制度的要求，穩(wěn)步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃公開(kāi)，適時(shí)向社會(huì)發(fā)布中期財(cái)政規(guī)劃；條件暫不成熟的，應(yīng)將財(cái)政規(guī)劃在政府及部門等內(nèi)部試行公開(kāi)，逐步再向社會(huì)公開(kāi)。
　　八、其他事項(xiàng)
　　各縣（區(qū)）應(yīng)比照市的要求啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。從2016年起，各縣（區(qū)）每年均應(yīng)編制中期財(cái)政規(guī)劃并報(bào)市財(cái)政局備案，其中財(cái)政省直管縣還需同時(shí)報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　惠州市人民政府
　　2016年10月22日