《惠州市市級儲備糧管理辦法》的政策解讀

　　為進一步加強和規(guī)范儲備糧管理，確保市級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，有效發(fā)揮市級儲備糧在政府宏觀調(diào)控中的作用，保障我市糧食安全，結(jié)合深入推進市級儲備糧管理模式改革中出現(xiàn)的新情況，我局對《惠州市市級儲備糧管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行了修訂。根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強行政機關(guān)規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的意見》（粵府辦〔2014〕32號）和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于做好規(guī)范性文件政策解讀工作的通知》（粵辦函〔2014〕397號）有關(guān)要求，現(xiàn)就修訂有關(guān)事宜解讀如下：

　　一、《辦法》制定的背景

　　市級儲備糧是政府調(diào)節(jié)本區(qū)域糧油供求總量，穩(wěn)定糧食市場，應對重大自然災害以及處理突發(fā)公共事件的重要應急物資。一直以來，市發(fā)展改革、財政部門和市農(nóng)發(fā)行等根據(jù)《辦法》，嚴格篩選承儲企業(yè)，加強儲備糧管理，確保市級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好、儲存安全。從儲糧實踐來看，這個《辦法》總體上是可行的。但隨著國際國內(nèi)外糧情變化、涉糧專項整治持續(xù)深入以及市級儲備糧管理模式深化改革，市級儲備糧管理工作面臨一些新情況、新問題。

　　一是管理模式改革帶來新情況。自2022年10月市級儲備糧管理模式改革以來，隨著管理模式改革調(diào)整逐步到位，市級儲備糧收儲（輪換）入庫、儲存和銷售出庫以及收儲驗收、輪換審核等工作已基本形成完整的閉環(huán)管理模式，但仍需結(jié)合市級儲備糧管理工作實際不斷完善。二是動態(tài)儲備糧監(jiān)管難度大。在日常政策性糧食庫存檢查中發(fā)現(xiàn)，個別民營承儲企業(yè)過于注重自身經(jīng)營利益，儲糧過程中出現(xiàn)不規(guī)范的行為，如未按合同約定以儲備品質(zhì)、儲備年限為依據(jù)及時規(guī)范輪換，賬務管理、財務管理、實物管理、倉儲管理與落實人員、實物、財務、賬務管理“四分開”要求還有差距等問題，暴露出對自主輪換儲備糧的監(jiān)管難度較大。三是上級文件對儲備糧管理工作有新規(guī)定。如2023年10月1日施行的《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》（國家發(fā)展改革委令第4號），對糧食銷售出庫的質(zhì)量安全檢驗要求有調(diào)整；《中華人民共和國糧食安全保障法》已于2023年12月29日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，自2024年6月1日起將施行，等等。因此，為適應新形勢、新變化需要，結(jié)合我市實際更高標準做好市級儲備糧管理工作，從而進一步規(guī)范全市地方儲備糧管理，增強政府宏觀調(diào)控能力，需要出臺新《辦法》。

　　二、《辦法》制定的依據(jù)及適用范圍

　　（一）制定依據(jù)

　　落實中央、省關(guān)于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見精神，根據(jù)《中華人民共和國糧食安全保障法》《糧食流通管理條例》《廣東省糧食安全保障條例》等法規(guī)規(guī)定，在《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《政府儲備糧食倉儲管理辦法》《政府儲備糧食質(zhì)量安全管理辦法》《廣東省省級儲備糧管理辦法》等規(guī)章和相關(guān)技術(shù)標準的基礎上，結(jié)合新時期儲備糧管理新要求和我市實際，修訂本《辦法》。

　　（二）適用范圍

　　《辦法》第二條第一款規(guī)定：本市市級儲備糧的收儲、銷售、輪換、儲存、動用及相關(guān)監(jiān)督管理活動，適用本辦法。

　　三、《辦法》的主要內(nèi)容

　　本《辦法》共7章45條，主要包含了市級儲備糧的概念、權(quán)屬、管理方式和市人民政府主管部門、金融機構(gòu)、承儲主體的職責，市級儲備糧收儲、儲存、輪換、銷售、動用方式，市級儲備糧利費補貼標準的制定和動態(tài)調(diào)整機制，補貼撥付程序，市級儲備糧貸款管理以及入庫成本的核定，市級儲備糧的減儲退儲、監(jiān)督檢查及《辦法》實施的時間。

　　（一）儲備品種

　　《辦法》第二條第二款規(guī)定：市級儲備糧是指市人民政府儲備的用于全市糧食宏觀調(diào)控，穩(wěn)定糧食市場以及應對重大自然災害或其他突發(fā)公共事件等情況的糧食和食用油。糧食包括原糧（小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧等）和成品糧（大米、面粉等），食用油包括花生油、菜籽油、大豆油、調(diào)和油等。

　　（二）所有權(quán)屬

　　《辦法》第三條規(guī)定：市級儲備糧應當保持庫存充足，除緊急動用等特殊情況外，實物庫存量不得低于國家和省、市的有關(guān)規(guī)定。未經(jīng)市人民政府批準，任何單位和個人不得動用市級儲備糧,但上級人民政府根據(jù)糧食市場調(diào)控與應急的需要調(diào)用市級儲備糧的除外。不得以市級儲備糧及相關(guān)設施設備辦理抵質(zhì)押貸款、提供擔保或清償債務、進行期貨實物交割等。市級儲備糧實行垂直管理體制，縣、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)的市級儲備糧管理給予支持和協(xié)助。

　　（三）儲備規(guī)模

　　《辦法》第四條第一款規(guī)定：市人民政府發(fā)展和改革（糧食和儲備）部門（以下簡稱市發(fā)展改革部門）會同市人民政府財政部門（以下簡稱市財政部門）負責擬訂市級儲備糧規(guī)模、品種、總體布局和動用等方案，報市人民政府批準后實施。

　　（四）市級儲備糧收儲、銷售實施流程

　　《辦法》第九條規(guī)定：市級儲備糧的收儲、銷售計劃，由市發(fā)展改革部門根據(jù)市人民政府批準的市級儲備糧規(guī)模、品種和總體布局方案提出，會同市農(nóng)發(fā)行下達給承儲企業(yè)，抄送市財政部門。

　　承儲企業(yè)應當根據(jù)市級儲備糧收儲、銷售計劃，具體組織實施市級儲備糧的收儲、銷售。

　　（五）糧食出入庫檢驗制度

　　《辦法》第十條規(guī)定：承儲企業(yè)要履行糧食質(zhì)量安全的主體責任，嚴格執(zhí)行糧食出入庫檢驗制度。

　　（六）儲存或輪換標準

　　《辦法》第十一條第三款規(guī)定：市級儲備糧輪換應當綜合考慮儲存品質(zhì)和儲存年限。儲存品質(zhì)應當保持宜存，儲存年限不得超過國家有關(guān)規(guī)定。

　　（七）收儲驗收和輪換審核

　　《辦法》第十條第二款規(guī)定：市級儲備糧收儲入庫，承儲企業(yè)應當在入庫平倉后7個工作日內(nèi)，按照相關(guān)標準和規(guī)定委托有資質(zhì)的糧食檢驗機構(gòu)進行質(zhì)量安全檢驗。檢驗合格并經(jīng)市發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門進行數(shù)量、質(zhì)量、儲存地點等驗收確認后，方可作為市級儲備糧。

　　第十三條第三款規(guī)定：市發(fā)展改革部門應當會同有關(guān)部門，按照本辦法第十條第二款規(guī)定，對承儲企業(yè)輪換完成情況進行審核確認。

　　（八）輪換模式

　　《辦法》第十一條第二款規(guī)定：市級儲備糧輪換按照均衡輪換的要求，可以采取靜態(tài)輪換或者自主輪換等方式。

　　（九）輪換規(guī)定

　　1.《辦法》第十三條規(guī)定：市級儲備糧采取靜態(tài)輪換方式的，承儲企業(yè)應當嚴格按照輪換計劃執(zhí)行；輪換架空期原則上不得超過4個月，承儲企業(yè)不得擅自延長輪換架空期；確因特殊情況需要超過4個月的，承儲企業(yè)應當提前報市發(fā)展改革部門批準，延期時間最長不超過2個月，并不得享受延期內(nèi)相應保管費用補貼。

　　因重大自然災害、突發(fā)事件等不可抗力因素，或出現(xiàn)重大儲糧安全隱患，在規(guī)定時間內(nèi)不能完成輪換的，承儲企業(yè)應當在不可抗力因素等情況發(fā)生后5個工作日內(nèi)向市發(fā)展改革部門提出延長輪換架空期申請，經(jīng)批準同意后方可延長。

　　2.《辦法》第十五條規(guī)定：市級儲備糧采取自主輪換方式的，由承儲企業(yè)自主決定輪換數(shù)量和頻率。

　　自主輪換遵循確保安全、自愿承儲、市場運作、費用包干、自負盈虧的原則，實行最低庫存量和輪換進出備案管理，確保市級儲備糧的實物庫存量、等級和質(zhì)量標準不低于規(guī)定要求。

　　市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發(fā)展改革部門會同市財政部門、市農(nóng)發(fā)行制定，報市政府批準后實施。

　　（十）交易方式

　　1.《辦法》第十四條規(guī)定：市級儲備糧采取靜態(tài)輪換方式的，收儲、銷售、輪換通過規(guī)范的交易批發(fā)市場及相關(guān)網(wǎng)上交易平臺采取公開招標、競價方式進行，招標、競價底價由市財政部門會同市發(fā)展改革部門制定；采取直接收購、邀標競價銷售等其他方式的，應當報市人民政府批準。

　　市級儲備糧的收儲、銷售、輪換應當全程留痕備查，保存相關(guān)資料、憑證不少于6年。

　　2.《辦法》第十五條第三款規(guī)定：市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發(fā)展改革部門會同市財政部門、市農(nóng)發(fā)行制定，報市政府批準后實施。

　　（十一）承儲主體選擇

　　《辦法》第十七條規(guī)定：市級儲備糧由市直屬國有糧食企業(yè)承儲，需要委托其他具備條件的糧食企業(yè)承儲的，應當通過招標的方式確定。

　　（十二）儲備糧運營管理要求

　　1.《辦法》第十九條規(guī)定：承儲企業(yè)儲存市級儲備糧，應當嚴格執(zhí)行儲備糧管理的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、國家標準和技術(shù)規(guī)范，以及市級儲備糧業(yè)務管理制度。完善市級儲備糧運營管理制度，嚴格實行政府儲備運營業(yè)務與企業(yè)商業(yè)經(jīng)營業(yè)務分離，做到人員、實物、財務、賬務管理“四分開”。

　　2.《辦法》第二十條至二十六條，對市級儲備糧儲存管理的要求進一步具體化。

　　（十三）動用程序和方式

　　1.《辦法》第二十八條規(guī)定：動用市級儲備糧，由市發(fā)展改革部門會同市財政部門提出動用方案，報市人民政府批準。動用方案應當包括動用市級儲備糧的品種、數(shù)量、質(zhì)量、價格、使用安排、運輸保障等內(nèi)容。

　　2.《辦法》第二十九條規(guī)定：市發(fā)展改革部門根據(jù)市人民政府批準的市級儲備糧動用方案下達動用指令，由承儲企業(yè)具體組織實施。市級儲備糧按指令動用后，承儲企業(yè)應當在12個月內(nèi)完成等量補庫。

　　緊急情況下，市人民政府直接決定動用市級儲備糧并向承儲企業(yè)下達動用指令。

　　（十四）補貼標準及其調(diào)整機制、發(fā)放流程

　　1.《辦法》第三十條規(guī)定：市級儲備糧的管理費用補貼（保管費用、輪換差價）、貸款利息補貼以及市發(fā)展改革部門委托的市級儲備糧質(zhì)量檢驗、監(jiān)管費用等，由市財政部門在市級糧食風險基金中列支。市級糧食風險基金不足部分，列入市級財政解決。具體補貼標準、方式及其動態(tài)調(diào)整機制，由市財政部門會同市發(fā)展改革部門提出，報市人民政府批準后實施。

　　2.《辦法》第三十一條規(guī)定：市級儲備糧實行靜態(tài)輪換方式的，保管費用定額包干，輪換差價、貸款利息據(jù)實補貼。

　　市級儲備糧實行自主輪換方式的，保管費用、輪換差價和貸款利息定額包干，企業(yè)自負盈虧。

　　3.《辦法》第三十二條規(guī)定：市級儲備糧管理費用和貸款利息補貼采取季度預撥、年中結(jié)算的方式進行撥付，實際補貼資金跨年度清算撥付。

　　4.《辦法》第三十四條規(guī)定：市級儲備糧的入庫成本，按交易實際成交價格確定，未經(jīng)市財政部門、發(fā)展改革部門批準不得更改。

　　市級儲備糧被動用并完成補庫后，應當重新核定入庫成本。

　　四、《辦法》的意義

　　（一）明確了市級儲備糧的運作主體

　　修訂后的《辦法》第四條明確了市人民政府發(fā)展和改革（糧食和儲備）、財政等部門和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行惠州市分行及所屬支行的職責。同時還明確市發(fā)展和改革（糧食和儲備）部門負責市級儲備糧的行政管理，對市級儲備糧的數(shù)量、質(zhì)量和儲存安全實施監(jiān)督管理，不直接參與市級儲備糧的經(jīng)營管理工作。此規(guī)定可避免糧食行政管理部門既經(jīng)營又管理的雙重定位，提高了市級儲備糧的運作效率和監(jiān)管力度。

　　（二）調(diào)整了市級儲備糧收儲（輪換）入庫驗收確認制度

　　為進一步規(guī)范糧食收儲（輪換）入庫檢驗制度，明確第三方糧食檢驗機構(gòu)的委托主體，《辦法》第十條第二款明確：市級儲備糧的收儲入庫，承儲企業(yè)應當在入庫平倉后7個工作日內(nèi)，按照相關(guān)標準和規(guī)定委托有資質(zhì)的糧食檢驗機構(gòu)進行質(zhì)量安全檢驗。檢驗合格并經(jīng)市發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門進行數(shù)量、質(zhì)量、儲存地點等驗收確認后，方可作為市級儲備糧。同時，將靜態(tài)輪換入庫的審核確認在第十三條第三款單列：市發(fā)展改革部門應當會同有關(guān)部門，按照本辦法第十條第二款規(guī)定，對承儲企業(yè)輪換完成情況進行審核確認。

　　（三）規(guī)范了市級儲備糧收儲、銷售、輪換的交易方式

　　結(jié)合市級儲備糧管理模式改革的實際，及對照《廣東省糧食安全保障條例》的規(guī)定，我們區(qū)分靜態(tài)輪換和自主輪換兩種方式，將市級儲備糧收儲、銷售和輪換分別作出規(guī)定。其中，《辦法》第十四條明確：市級儲備糧采取靜態(tài)輪換方式的，收儲、銷售、輪換通過規(guī)范的交易批發(fā)市場及相關(guān)網(wǎng)上交易平臺采取公開招標、競價方式進行，招標、競價底價由市財政部門會同市發(fā)展改革部門制定；采取直接收購、邀標競價銷售等其他方式的，應當報市人民政府批準。第十五條：市級儲備糧采取自主輪換方式的，由承儲企業(yè)自主決定輪換數(shù)量和頻率。市級儲備糧自主輪換管理的具體辦法，由市發(fā)展改革部門會同市財政部門、市農(nóng)發(fā)行制定，報市政府批準后實施。

　　（四）完善了市級儲備糧承儲企業(yè)的確定方式

　　按照《廣東省糧食安全保障條例》有關(guān)要求，結(jié)合市直屬國有糧食企業(yè)的設立職責，《辦法》第十七條明確：市級儲備糧由市直國有糧食企業(yè)承儲，需要委托其他具備條件的糧食企業(yè)承儲的，應當通過招標的方式確定。明確了市級儲備糧由市直國有糧食企業(yè)承儲屬于政府行為，不能視作市場經(jīng)營活動。同時，《辦法》對其他承儲企業(yè)的確定，未另行設置條件限制市場主體參與競爭，沒有給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策，不存在排除、限制市場競爭的規(guī)定。

　　（五）精簡了市級儲備糧減儲、退儲規(guī)定

　　修訂后的《辦法》對市級儲備糧減儲、退儲作出了一般性規(guī)定，避免重復繁雜表述。《辦法》第二十五條明確：承儲企業(yè)需減儲、退儲市級儲備承儲任務的，應向市發(fā)展改革部門提出書面申請，由市發(fā)展改革部門會同市農(nóng)發(fā)行進行審核批準。未獲批準前，承儲企業(yè)應當按要求做好市級儲備糧承儲工作，確保儲存的市級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好、儲存安全。對于減儲、退儲的市級儲備糧處理，不在《辦法》中強制規(guī)定，而是在承儲合同中予以明確。