《惠州市城鄉建設檔案管理辦法》的政策解讀

　　制定后的《惠州市城鄉建設檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已經十二屆173次市政府常務會議審定，于2021年8月30日印發施行。現對有關情況解讀如下：

　　一、《辦法》制定的背景和必要性
城鄉建設檔案承載著一座城市發展沿革的歷史記憶,是城市可持續發展的寶貴資源,也是社會管理和公共服務的重要信息,同時也是建設行政主管部門依法實施行政許可、執法監督以及工程建設、運營管理的重要依據。《辦法》的制定對提升城鄉建設檔案管理水平、規范建設項目文件歸檔與檔案整理發揮了積極作用，為我市依法做好城鄉建設檔案管理工作提供了支撐，為促進我市經濟社會全面協調發展發揮了應有作用。為適應城建檔案管理新形勢的要求，更好地貫徹落實近年來國家、省出臺的一系列促進城建檔案工作健康發展的政策措施，進一步提升我市城建檔案工作管理水平，制定《辦法》也是非常必要的。　
  二、《辦法》制定的主要程序
　 根據《廣東省行政規范性文件管理規定》和《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強行政機關規范性文件監督管理工作的意見》（粵府辦〔2014〕32號）有關要求,市住建局組織起草了《辦法》（征求意見稿），將《辦法》（征求意見稿）在市政府網站和市住建局網站公開征求社會各界意見,并致函相關部門和單位征求意見。對相關單位反饋的意見進行了匯總，調研了部分我市建設單位、施工企業、監理和設計單位，《辦法》通過合法性審查，經市住建局局務會議審議和市司法局合法性審核，上報市政府并經十二屆173次市政府常務會議審定，印發施行。
  三、《辦法》制定的主要依據
  依據《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《建設工程質量管理條例》、《城市建設檔案管理規定》（建設部令第90號，根據2019年3月13日住建部令第47號第三次修訂）、《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設部令第136號，根據2019年3月13日住建部令第47號第三次修訂）等法律法規及規章修訂本《辦法》。
  四、主要內容解讀
  《辦法》共26條，其主要內容解讀有以下幾個方面：

  （一）城建檔案工作的管理體制。城建檔案收集工作的主要內容是收集地上、地下空間重要的建設工程項目和地下管網工程項目竣工資料，以及城市的歷史、自然發展等資料，為各級政府在城鄉建設、管理以及搶險救災等方面提供重要決策依據。城建檔案收集的范圍廣泛，專業技術性較強，檔案保管質量要求較高。目前，我市城建檔案管理機構設置、人員配置等方面各地不一致，管理工作發展不平衡。對此《辦法》第四條規定：“市住房和城鄉建設行政主管部門是本市城建檔案主管部門，業務上接受市檔案行政主管部門的監督和指導。縣（區）住房和城鄉建設行政主管部門是本行政區域城建檔案主管部門，業務上接受同級檔案行政主管部門的監督和指導。鄉鎮人民政府（含街道辦事處，下同）應當加強本轄區內的城建檔案管理工作，其轄區內的城建檔案日常管理工作由鄉鎮建設管理機構負責。市、縣（區）住房和城鄉建設行政主管部門可以委托市、縣（區）城建檔案館（室），具體負責本行政區域內城建檔案日常管理工作。市、縣（區）城建檔案館（室）及鄉鎮建設管理機構統稱為城建檔案管理機構。”
  （二）城建檔案的收集范圍。城市是一個系統，城市建設是一項系統工程，這個性質決定了城建檔案的廣泛性、復雜性和系統性。《辦法》第九條規定“（一）各類城鄉建設工程檔案：1.工業、民用建筑工程，包括各類工業建筑與住宅、辦公、文化、教育、衛生、體育、商業、金融、保險等建設工程。2.市政基礎設施工程，包括城市道路、橋梁、廣場、停車場、照明、涵洞、排水、泵閘、污水處理等建設工程。3.公用基礎設施工程，包括供水、供電、供氣、公交場站、輕軌、電信、郵政等建設工程。4.交通基礎設施工程，包括公路、鐵路、航空、水運等建設工程。5.園林建設、風景名勝工程，包括公園、游樂園、城市綠地、古樹名木、風景名勝區、城市雕塑工程。6.市容環境衛生設施建設工程，包括公廁、垃圾站、垃圾焚燒發電廠、垃圾填埋場等建設工程。7.環保、防洪、抗震、水利、人防工程。8.軍事工程檔案資料中，除軍事禁區和軍事管理區以外的穿越城鄉的地下管線走向和有關隱蔽工程的位置圖。（二）各類地下管線工程（包括城鄉供水、排水、供氣、電力、電信等地下管線）檔案。（三）城鄉規劃、建設、管理各專業管理部門形成的業務管理和業務技術檔案，包括城鄉規劃、建設管理、勘測、設計、施工、監理、園林、環衛、公用設施、不動產管理、人防等部門形成的業務管理和業務技術檔案。不動產產權產籍檔案由不動產檔案管理機構負責接收與管理。（四）城鄉基礎資料，包括城鄉建設歷史沿革、地名、水文、自然、經濟狀況；有關城鄉規劃、建設、管理的規范性文件；計劃、統計、技術規程規范方面的文件、科學研究成果；城鄉建設發展史等方面的基礎資料。（五）古舊地圖、歷史建筑構件等珍貴實物檔案。（六）反映和記錄城鄉建設變遷過程、重大活動、重要會議的聲像檔案資料，包括視頻、照片和錄音資料等。”同時，為了明確城建檔案的移交、報送責任主體，第十條規定“住房和城鄉建設部門在核發建設工程施工許可證的同時應當向建設單位發放《建設工程檔案編制及移交告知書》，明確編制、報送城建檔案內容、范圍、時間、程序和責任。建設單位是建設工程檔案歸檔的責任主體。建設單位與勘察、設計、施工、監理等單位在簽訂承包、委托合同時，應當明確收集、編制、移交建設工程檔案的責任、要求等內容，各參建單位應根據工程進度同步編制建設工程資料。建設單位對移交的建設工程檔案真實性、準確性、完整性負責。”

  （三）城建檔案的移交與查驗。城建檔案保證金制度的取消，給城建檔案收集工作帶來了許多困難。為了解決目前城建檔案收集難的問題，《辦法》第十三條規定“城建檔案管理機構收到建設單位報送的建設工程檔案，經審查符合要求的，出具建設工程檔案回執，載明建設工程項目名稱、移交單位、案卷總數、檔案存管機構等內容。”

  （四）地下管線檔案收集。隨著城市土地集約化利用的要求，地下空間的開發利用越來越受到關注，特別是涉及城市公共安全的城市地下管線檔案的收集管理問題，成為城市公共安全、應對突發事件的重要因素。為此，《辦法》第十六條規定“地下管線普查和補測補繪所形成的地下管線檔案，應當在普查和測繪工作結束后3個月內移交城建檔案管理機構。對地下管線進行變更、改造的，地下管線產權單位應當據實修改、補充和完善原地下管線檔案，繪制現狀圖，并在變更或改造結束后3個月內向城建檔案管理機構移交。對棄用、停用的地下管線，地下管線產權單位應當及時書面告知城建檔案管理機構，城建檔案管理機構應當及時做好地下管線信息更新。”
  （五）城建檔案的安全管理與服務保障。在安全管理方面，城建檔案關系到城市公共安全，特別是在應對城市突發事件、自然災害等方面的作用日益凸顯，為了確保城建檔案的安全，《辦法》第二十條、第二十一條分別規定“城建檔案館（室）建筑應當符合檔案館建筑設計規范，保管城建檔案應有適宜安全保存的專門庫房，庫房達到防盜、防火、防震、防雷、防水、防潮、防高溫、防霉、防蟲、防光和防污染的“十一防”要求，庫房面積符合城建檔案工作業務規范的要求。”、“城建檔案管理機構應當使用符合國家標準的檔案用品和裝具，配備溫濕度自動控制、監控、計算機、聲像等設備，實現城建檔案管理規范化、標準化和現代化。”在服務保障方面，第二十二條規定“城建檔案管理機構應當根據城鄉規劃、建設、管理工作需要，編制必要的檢索資料和參考資料，向社會提供服務。”
  （六）城建檔案的獎懲制度。為促進城建檔案工作順利開展，更好地為城鄉規劃建設服務，《辦法》第二十四條規定“市、縣（區）住房和城鄉建設行政主管部門對在城建檔案收集、保護、管理、提供利用和研究方面做出顯著成績的單位和個人，應當給予表彰和獎勵。”獎勵的同時，在《辦法》第二十五條規定“建設工程竣工驗收后，建設單位未按規定移交建設工程檔案的，由城鄉管理和綜合執法部門按照《建設工程質量管理條例》第五十九條的規定，責令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款。并由有關主管部門將相關處罰信息按規定列入相關信用信息平臺。”  

　　五、《辦法》施行的意義

　　城鄉建設檔案是城鄉建設的歷史記錄，是供城鄉規劃、建設及其管理利用的主要資料，是實施城鄉科學治理、保障城鄉生產生活秩序和有效應對突發事件、維護城鄉安全的重要依據，在社會治理、提供公共服務、工程建設、運營管理、養護維修等方面發揮著十分重要的作用。《辦法》的施行體現城鄉建設檔案的人民性，回應人民對城鄉建設檔案的需求，聚焦市政工程檔案等民生城鄉建設檔案的收集，確保城鄉建設檔案的完整與安全，保管保護好檔案資源，加強信息化建設和推進利用網絡化，為人民群眾提供查檔利用便民、利民服務，讓城鄉建設檔案更好服務于人民群眾，讓人民群眾共享城鄉發展成果，是城鄉建設檔案管理立法的應有之意。